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Commentaire d’arrêt :
Cour de Justice des Communautés Européennes, 5 février 2004.
Rieser Internationale Transporte GmbH contre Autobahnen- und Schnellstraßen- Finanzierungs- AG (Asfinag)
Arrêt
1 - Par ordonnance du 22 mars 2002, parvenue à la Cour le 29 avril suivant, l’Oberster Gerichtshof a posé, en application de l’article 234 CE, quatre questions préjudicielles sur l’interprétation des directives 93/89/CEE du Conseil, du 25 octobre 1993, relative à l’application par les États membres des taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route, ainsi que des péages et droits d’usage perçus pour l’utilisation de certaines infrastructures (JO L 279, p. 32), et 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures.
Le cadre juridique
6 - Par son arrêt du 5 juillet 1995, Parlement/Conseil (C-21/94, Rec. p. I-1827), la Cour a annulé la directive 93/89 au motif que celle-ci avait été adoptée sans consultation régulière du Parlement européen, tout en maintenant ses effets jusqu’à l’adoption par le Conseil de l’Union européenne d’une nouvelle directive.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
12 - Par contrat d’usufruit (« Fruchtgenussvertrag ») conclu en juin 1997, avec effet rétroactif au 1 er janvier 1997, entre Asfinag et son actionnaire unique, l’État autrichien, ladite société s’est vu transférer la responsabilité de la construction, de la planification, de l’exploitation, de l’entretien et du financement des autoroutes et voies rapides autrichiennes dont l’autoroute du Brenner fait partie. Elle a en outre été autorisée, aux termes de ce contrat, à prélever, en son nom propre et pour son propre compte, des péages et droits d’utilisation afin de couvrir ses frais.
13 - Rieser exerce ses activités dans le secteur du transport international de marchandises par route en utilisant des camions d’au moins 12 tonnes et qui ont plus de trois essieux. En cette qualité, elle utilise régulièrement l’autoroute à péage du Brenner. Elle estime que les paiements qu’elle a effectués au titre de péages à Asfinag étaient trop élevés, notamment pour la période du 1 er janvier 1997 au 31 juillet 2000. Elle a donc demandé, devant les juridictions autrichiennes, le remboursement d’une partie du péage acquitté auprès de cette société.
14 - Rieser a invoqué l’arrêt Commission/Autriche, précité. Elle a fait valoir que l’article 7, sous b) et h), de la directive 93/89 est suffisamment précis pour avoir un effet direct. Le délai de transposition de ladite directive ayant expiré, ces dispositions pourraient être directement invoquées par elle. Cela vaudrait également pour Asfinag. Bien qu’étant un sujet de droit privé, cette dernière serait soumise au contrôle de l’État.
16 - La juridiction de première instance a rejeté le recours de Rieser au motif que l’article 7, sous h), de la directive 93/89 n’était pas directement applicable et que la requérante ne saurait invoquer l’article 7, sous b), de cette directive.
17 - La juridiction d’appel saisie a considéré que le « Rekurs » de Rieser était recevable, mais qu’il n’y avait pas lieu à remboursement des droits de péage pour la période du 17 juin 1999, date d’adoption de la directive 1999/62, au 1 er juillet 2000, date d’expiration du délai de transposition de ladite directive. Durant cette période, les États membres auraient été uniquement tenus de s’abstenir d’adopter des dispositions de nature à remettre sérieusement en cause l’objectif prescrit par la directive 1999/62. Il n’y aurait aucun indice permettant de conclure au non-respect de cette obligation.
18 - L’Oberster Gerichtshof, saisi du pourvoi, avait des doutes quant à l’effet direct des dispositions litigieuses des directives 93/89 et 1999/62. Cette juridiction était également d’avis qu’il convenait de clarifier le lien entre, d’une part, la directive 93/89 déclarée nulle et les effets produits par celle-ci et, d’autre part, la directive 1999/62 qui l’a remplacée le 17 juin 1999 mais dont le délai de transposition ne venait à expiration que le 1 er juillet 2000.
19 - Par ordonnance du 22 mars 2002, l’Oberster Gerichtshof a donc décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) La partie défenderesse, au sens de la jurisprudence de la Cour sur la notion fonctionnelle d’État, est-elle elle aussi tenue par l’obligation, lors de la conclusion de contrats avec des usagers de la route, de respecter des dispositions directement applicables (’self-executing’) de la directive [93/89] et de la directive [1999/62] ?
2) Les États membres sont-ils tenus durant la période du 17 juin 1999 au 1 er juillet 2000 de tenir compte de la nouvelle directive, par exemple en ce sens que des effets anticipés devraient être impérativement respectés ? »
Sur la première question
Observations soumises à la Cour
20 - Rieser et la Commission considèrent que les dispositions d’une directive susceptibles d’avoir un effet direct peuvent être opposées à une entité telle que Asfinag en raison des liens étroits qui unissent cette société à l’État dans la gestion des autoroutes autrichiennes.
21 - Asfinag estime en revanche qu’elle ne peut pas se voir opposer les dispositions d’une directive, étant donné qu’elle est constituée sous forme d’une société par actions de droit privé, que son directoire n’est pas lié par des instructions émanant d’organes de l’État autrichien, qu’elle n’assure pas de mission étatique et qu’elle perçoit les péages pour son propre compte.
Appréciation de la Cour
22 - Il convient de rappeler la jurisprudence constante de la Cour (voir arrêts du 19 janvier 1982, Becker, 8/81, Rec. p. 53, points 23 à 25, et du 12 juillet 1990, Foster e.a., C-188/89, Rec. p. I-3313, point 16) selon laquelle, lorsque les autorités communautaires ont, par voie de directive, obligé les États membres à adopter un comportement déterminé, l’effet utile d’un tel acte se trouverait affaibli si les justiciables étaient empêchés de s’en prévaloir en justice et les juridictions nationales de le prendre en considération en tant qu’élément du droit communautaire. En conséquence, l’État membre qui n’a pas pris, dans les délais, les mesures d’exécution imposées par la directive ne peut opposer aux particuliers le non-accomplissement par lui-même des obligations qu’elle comporte. Ainsi, dans tous les cas où des dispositions d’une directive apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, ces dispositions peuvent être invoquées, à défaut de mesures d’application prises dans les délais, à l’encontre de toute disposition nationale non conforme à la directive, ou encore en tant qu’elles sont de nature à définir des droits que les particuliers sont en mesure de faire valoir à l’égard de l’État.
23 - La Cour a encore jugé (arrêts du 26 février 1986, Marshall I, 152/84, Rec. p. 723, point 49, et Foster e.a., précité, point 17) que, lorsque les justiciables sont en mesure de se prévaloir d’une directive à l’encontre de l’État, ils peuvent le faire quelle que soit la qualité en laquelle agit ce dernier, employeur ou autorité publique. Dans l’un et l’autre cas, il convient d’éviter que l’État ne puisse tirer avantage de sa méconnaissance du droit communautaire.
24 - Figure au nombre des entités qui peuvent se voir opposer les dispositions d’une directive susceptibles d’avoir des effets directs un organisme qui, quelle que soit sa forme juridique, a été chargé en vertu d’un acte de l’autorité publique d’accomplir, sous le contrôle de cette dernière, un service d’intérêt public et qui dispose, à cet effet, de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers (arrêts Foster e.a., précité, point 20, et du 14 septembre 2000, Collino et Chiappero, C-343/98, Rec. p. I-6659, point 23).
25 - Il ressort des informations contenues dans l’ordonnance de renvoi que l’État autrichien est seul actionnaire de Asfinag. Il a le droit de contrôler la totalité des mesures prises par cette société et ses filiales et de demander, à tout moment, des informations sur leurs activités respectives. Il a le droit d’imposer des objectifs en ce qui concerne l’organisation de la circulation, de la sécurité et de la construction. Asfinag est tenue d’élaborer, chaque année, un concept pour l’entretien des autoroutes et des voies rapides et de présenter à l’État le calcul des coûts y afférents. En outre, elle doit chaque année, dans les délais nécessaires pour l’établissement du budget de l’État, présenter à l’État les calculs avec les prévisions des coûts pour la planification, la construction, l’entretien et l’administration d’autoroutes et de voies rapides nationales.
26 - Il résulte, par ailleurs, de l’ordonnance de renvoi que Asfinag n’est pas autorisée à fixer de sa propre autorité le montant du péage à prélever. Ce montant est fixé par la loi. En effet, les articles 4 et 8 de la loi appelée loi Asfinag (BGBl. 1982/591) prévoient que le montant de la redevance doit être fixé par le Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten (ministre fédéral pour les Affaires économiques) en accord avec le Bundesminister für Finanzen (ministre fédéral des Finances) d’après des critères déterminés, dont notamment le type de véhicule.
27 - Ces éléments font apparaître que Asfinag est un organisme qui a été chargé, en vertu d’un acte de l’autorité publique, d’accomplir, sous le contrôle de cette dernière, un service d’intérêt général (à savoir, la construction, la planification, l’exploitation, l’entretien et le financement des autoroutes et voies rapides autrichiennes ainsi que le prélèvement des péages et des droits d’utilisation) et qui dispose, à cet effet, de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entreparticuliers.
28 - Selon la jurisprudence citée au point 24 du présent arrêt, un tel organisme figure, quelle que soit sa forme juridique, au nombre des entités qui peuvent se voir opposer les dispositions d’une directive susceptibles d’avoir un effet direct.
29 - Dès lors, il convient de répondre à la première question que, lors de la conclusion de contrats avec des usagers de la route, une personne morale de droit privé peut se voir opposer les dispositions d’une directive susceptibles d’avoir un effet direct lorsque l’État a confié à cette personne morale la mission de prélever les péages pour l’utilisation de réseaux routiers publics et qu’il contrôle directement ou indirectement cette personne morale.
Sur la deuxième question
Observations soumises à la Cour
55 - Par son arrêt Parlement/Conseil, précité, la Cour a déclaré la directive 93/89 nulle et non avenue, au motif qu’elle avait été adoptée sans consultation régulière du Parlement européen. Cependant, la Cour a maintenu les effets de ladite directive jusqu’à ce que le Conseil ait adopté une nouvelle réglementation en la matière (voir points 31 et 32 des motifs et point 2 du dispositif dudit arrêt).
62 - Aux termes de l’article 12 de la directive 1999/62, le délai de transposition de celle-ci est venu à expiration le 1 er juillet 2000. Par la présente question, la juridiction de renvoi vise essentiellement à savoir si la directive 1999/62 peut être invoquée par Rieser devant les juridictions nationales en ce qui concerne la période du 20 juillet 1999, date de l’entrée en vigueur de cette directive, jusqu’au 1 er juillet 2000, date de l’expiration du délai de transposition.
64 - Le gouvernement autrichien considère que les États membres doivent respecter les effets préalables d’une directive dans la mesure où ils ne peuvent prendre aucune mesure qui remettrait sérieusement en cause la réalisation de l’objectif de la directive. En revanche, l’effet direct d’une directive, dont le délai de transposition n’a pas encore expiré, devrait être exclu.
65 - De l’avis de la Commission, pendant la période du 20 juillet 1999 au 1 er juillet 2000, les États membres seraient tenus de prendre en considération la directive 1999/62 en ce sens que, pendant le délai de transposition prévu par celle-ci, ils devraient s’abstenir d’adopter des dispositions qui seraient de nature à remettre sérieusement en cause l’objectif prescrit par ladite directive.
Appréciation de la Cour
66 - Il résulte de l’application combinée des articles 10, second alinéa, et 249, troisième alinéa, CE et de la directive 1999/62 elle-même que, pendant le délai fixé par cette directive pour sa transposition en droit national, l’État membre destinataire de celle-ci doit s’abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par cette directive (arrêt du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Rec. p. I-7411, point 45).
67 - Il n’en demeure pas moins que, dans les procédures introduites par des particuliers invoquant l’effet direct d’une directive, les juridictions nationales ne sont tenues d’écarter les règles nationales préexistantes qui sont contraires à cette directive qu’après l’expiration du délai de transposition de celle-ci (voir en ce sens, bien que dans le contexte d’une décision plutôt que d’une directive, l’arrêt du 10 novembre 1992, Hansa Fleisch Ernst Mundt, C-156/91, Rec. p. I-5567, point 20).
68 - En effet, dès lors que ce délai vise notamment à donner aux États membres le temps nécessaire pour adopter les mesures de transposition, ces États ne sauraient se voir reprocher de ne pas avoir transposé la directive dans leur ordre juridique avant que ce délai soit arrivé à expiration (arrêt Inter-Environnement Wallonie, précité, point 43).
69 - Par conséquent, il convient de répondre à la quatrième question, sous b), que, pendant la période du 20 juillet 1999 au 1 er juillet 2000, les États membres devaient s’abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par la directive 1999/62, mais les particuliers ne pouvaient pas invoquer cette directive à l’encontre des États membres devant les juridictions nationales pour faire écarter une règle nationale préexistante qui est contraire à cette directive.
